超大型现代化产业园区变成了物流建材仓库，项目烂尾致重金建设的GMP厂房（良好生产规范厂房）“沉睡”多年，数千亩示范基地近半地块荒废……
开发区、产业园、工业园等园区是经济发展的有力引擎、产业集聚的重要平台。近期，记者在湖北、安徽、山东、山西、云南、宁夏、黑龙江等地调研发现，少数“安静的园区”里大片土地闲置，甚至出现开荒种地，个别甚至成为“僵尸园区”“空心园区”。
受访的业内人士分析，少数开发区土地资源利用率低，根源在于产业规划定位不准，贪大求快盲目上马，重前端出让、轻后程管理，应加快完善用地效益考核与监督机制，提升园区开发效益，推动闲置低效土地资源“用起来”“活起来”。
文 |《瞭望》新闻周刊记者 王志 龚联康 吴慧珺 任玮 浦超 梁书斌 王劲玉 杨帆 刘彤 齐健
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项目凉了土地荒了
土地资源的高效利用，是园区高质量发展的有力保障和支撑。现实中，个别地方在产业规划定位、园区空间布局、产业项目招商、产业链上中下游配套等方面，存在定位不清、规划不明、贪大求快等问题，致少数园区土地荒废闲置，制约着园区的发展。
产业定位脱离市场需求，园区招商缺少竞争力吸引力。
中部城市一处占地约1100亩，总建筑面积逾100万平方米的汽车产业园，招商定位为“超越传统工业园的超大型现代化产业园区”。记者走访看到，如今园区里不少水泥路面已损毁，绿化带随处可见废弃的建材和白色垃圾，一些租户甚至在空地上开荒种菜。
园区物业工作人员告诉记者，由于周边是汽车产业密集区，二者之间存在同质化经营，园区招商较为困难，目前厂房一层大多租给一些仓储物流、家居建材等公司当仓库，二层及以上大多空置待租。
据查询，目前园区内存续企业只有10家，除少数精密机械加工、汽车零配件公司外，鲜有与汽车产业相关的企业。
记者采访发现，少数开发区因缺少科学的市场调研、缜密的前期策划与产业规划，产业定位与实际市场基础、需求严重脱节，项目招引不足致土地常年“沉睡”，园区运营难上加难。
资金、资源、审批等配套保障跟不上，引进项目难以真正落地。
在一座中部城市的一个国家级开发区里，记者走进生物医药产业园A栋建筑，映入眼帘的是闲置废弃的GMP厂房。专业人士告诉记者，GMP厂房洁净度等级较高，建设成本高，项目烂尾后巨资建成的厂房闲置浪费。
透过玻璃门，可以看到检测室里一排排生物制品实验设备，蒙着一层厚厚的灰尘，一套装配好的工业制水系统机械上显示生产时间为2017年。由于年久失修，有的房间出现漏水、墙皮发霉脱落，有的天花板掉落，有的地面还长出青苔。
“之前有一家生物医药集团要来投资，后来项目推进不力烂尾了，设备好多年没人用过，建成的宿舍楼和专家楼大部分空置。”园区一名工作人员说。
山东大学教授王忠武说，受市场因素和企业自身因素影响，少数开发区的落地项目因资金链断裂等问题，致项目烂尾多年、人去楼空，土地“白天晒太阳，晚上晒月亮”。
产业兴，则园区兴。少数园区在招引产业项目时“捡到篮子里都是菜”，忽视业态打造，一些项目“水土不服”而效益低下，难以形成产业集群、上下游协同的业态优势。
中部一个以煤电为主导产业的资源型城市，近年来着力打造固废综合利用工业园区，然而十余年过去了，园区内产业较少，整体发展缓慢。
记者走访看到，这个占地数千亩的工业园区，被多条街道分割成数十个地块，但宽阔的主街道上车辆寥寥，近一半地块处于荒废状态，有的地块已长满近一人高的蒿草。
“目前，这里正常运营的企业仅有几家，占地不足整个园区面积的三分之一。到了晚上，园区楼房内几乎没有灯光亮起。”园区一名工作人员说。
受访的业内人士认为，为吸引企业入驻，少数园区对企业来者不拒，对企业优劣、规模大小、产业链配套等情况缺乏科学评估，存在“小而乱”的现象，整体产业优势不突出。
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“安静”背后的资源浪费
少数开发区、产业园区“安静”的背后，存在资产闲置、项目延期甚至烂尾等问题，降低了土地利用效率，制约了园区的高质量发展。究其根本，缺乏产业规划、偏离主要产业、刚性约束不足，是少数园区土地撂荒的主要原因。
缺乏科学规划，定位不准盲目上马。少数园区产业定位一味追热点，并未有效考虑当地产业基础和相关产业链发展情况，出现产业定位同质化、产业招商盲目化、有企业无产业等困境。
上述固废综合利用园区一名负责人说，粉煤灰等固废利用的社会效益明显，但经济效益不理想。近年来，地方政府多次发文推动工业固废综合利用示范基地建设，但该园区招商困难，大量建设用地闲置。
东北一县的开发区在建设初期，房地产市场火热，招引了不少门窗、木业等企业入驻。随着房地产市场发生重大变化，加上相关企业生产方式粗放、行业门槛偏低竞争力不足，开发区部分企业因资金周转困难，出现半停产状态。
贪大求快偏离主导产业，造成资源浪费。山东一地级市审计局审计发现，少数开发区在编制产业发展规划时，脱离本地实际和地方产业特色，一味追求新能源新材料、高端装备制造等产业，实施过程中又按照传统产业方向发展，甚至向房地产、金融等非主业板块发展，特色高端制造业推进步伐慢，带动辐射作用不足。
受访的部分基层干部反映，少数开发区贪大求快盲目铺摊子，先把厂房建起来，从而形成投资、用于抵押，后期却无法匹配入驻企业的实际需求。比如，轻、重工业对厂房设计、建设标准需求不同，企业入驻以后要么拆了重建，要么另外新建，造成资源浪费。
用地刚性约束不严，易产生圈而不建、占而不用等问题。云南一地方住建局介绍，少数开发区土地供给时，重前端出让、轻后程管理，存在土地出让政策不合理、降低准入门槛随意供给等现象，滋生了一些企业变相囤积工业用地问题。
受访的部分开发区干部认为，少数开发区对企业拿地后的投资强度、产出效率、税收等刚性约束不严，对未达到预期效益的工业用地收回条件没有设置规范的约束条款，未采取有效措施让企业承担违约责任或引导企业退出，一定程度上助长企业出现多占少用、占而不用、占地待涨等问题。
“受土地指标限制，现在有开发区陷入无地可用的困境，部分‘僵尸企业’却占着地、效益差，制约了开发区的高质量发展。”一名开发区干部说。
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全生命周期“体检”闲置土地
盘活闲置、低效工业用地是一项系统工程，围绕项目的全生命周期发展，从项目准入、效益标准、退出机制等各环节，都需要各个园区根据区域定位和自身条件完善供应土地的“体检”标准，因地制宜创新土地供应方式和管理方式，让土地存量变为发展增量。
项目质量是园区发展的生命线，既要从源头严把项目准入关，也要从严监管项目经营状况，及时淘汰更新低效低质的项目。
在项目准入方面，银川市工信局园区服务管理科科长雍艳慧说，各开发区应杜绝“捡到篮子里都是菜”的盲目行为，立足实际科学规划产业发展方向，紧密围绕主导产业，严把项目引进关，积极招引投资强度高、技术含量高、产品附加值高的优质项目，提高产业准入“门槛”。
在项目准出方面，不少受访的基层干部认为，应该明确低效用地的标准，动态监测项目的运行管理情况，及时淘汰低效、低质项目，从源头减少“问题项目”产生，不断提升园区的发展质效。
在土地供应的全生命周期里，根据产业定位明确土地的建设规划、使用标准、监督指标等，完善供地机制及用地效益考核机制。
宁夏石嘴山高新区党工委副书记刘新福建议，在土地供应期间，深化“亩均论英雄”理念，对新引进项目实施工业“标准地”，土地出让时明确每块建设用地的规划建设、能耗、污染排放、产业导向、单位产出等标准，纳入土地供应合同，并按照实际到账资金和生产建设进度分期供地。
受访的基层干部说，供地后可实行全程监管，相关部门建立“一企一档”项目库和信息共享机制，对项目竣工时间、亩产效益、亩均税收等指标进行动态巡查和考核，推动土地节约集约利用。
创新土地供应和利用方式，促进存量土地“二次开发”“腾笼换鸟”，是盘活用好闲置低效用地的有效方式。
“除了加强事前审查、事中监管，对没有生命力的项目及时收回闲置土地，及时‘止血’。”王忠武认为，应强化地方政府、开发区的主体责任，明确签约未履约、履约未开工、开工未续建、建设未投产、投产未达产等不同情形，实行预警机制和触发机制，差异化启动退出程序，同时鼓励各地采取协商收回收储、合作经营等多种形式，盘活闲置低效用地。
比如，在石嘴山高新技术产业开发区，当地采取租赁盘活、政府收储、司法拍卖等方式，2018年以来共处置“僵尸企业”66家，盘活低效用地4872亩，增加固定资产投资43亿元。
在山东冠县经济开发区，当地采取回购、共同开发等方式，2020年以来累计盘活1506亩闲置土地或厂房，引进数十个新项目，投资额过百亿元，取得良好成效。
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