近期，比亚迪在墨西哥建厂的计划传出，拜登政府和国会纷纷表示将限制中国汽车进入美国市场。
美国前总统及本届大选共和党候选人唐纳德·特朗普也在竞选集会上迅速作出强势回应，若他成功胜选，将对所有在墨西哥生产的中国品牌汽车加征高达100%的关税。同时，他也警告称，如果自己未能在今年11月的大选中胜出，中国的新能源汽车将“血洗”美国市场，进而对美国的汽车制造业构成毁灭性打击。
上海外高桥海通码头，向100多个国家和地区出口的中国制造汽车整装待发。图｜新华社
近年来，中国新能源汽车在国际市场上的份额不断扩大。这一趋势引发美国政界的深切忧虑与不安，保护美国汽车工业的呼声日益高涨。与此同时，墨西哥在美国政客的各种言论中被频繁提及，并与维护美国产业链供应链安全等议题紧密相连。
美国在第三方市场打压中国车企的动机是什么？墨西哥缘何成为关注焦点？
文 | 吴其胜 上海社会科学院国际问题研究所副研究员；李点錾 上海社会科学院国际问题研究所研究生
编辑 | 蒲海燕 瞭望智库
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“新边疆”
今年2月底，比亚迪计划在墨西哥建厂的消息传出后，在美国国内受到了较大关注。尽管比亚迪暂无进入美国市场的计划，但其产品通过《美墨加协定》（USMCA）进入美国市场的潜力依然令美国本土汽车公司感到紧张。代表美国车企利益的“美国制造业联盟”(Alliance for American Manufacturing)认为，廉价的中国汽车会威胁到美国汽车产业的生存，并要求美国政府阻止从墨西哥进口廉价的中国汽车和零部件。
2024年4月25日，北京举行的2024北京车展上，参观者在体验新能源汽车。新华社记者鞠焕宗 摄
产业界的担忧引起了美国政界的重视，民主和共和两党都支持通过立法或其他措施来降低来自中国的所谓“风险”。
2月28日，来自密苏里州的共和党参议员约什·霍利(Josh Hawley)提出一项新法案——《保护美国汽车工人免受中国影响法案》(ProtectingAmerican Autoworkers from China Act)，要求在现有税率的基础上，再对所有从中国进口的汽车加征100%的关税。该关税适用于所有在外国生产的中国汽车产品，这也意味着一旦该法案获得通过，中国的汽车产品将无法通过包括墨西哥在内的第三方市场进入美国。数日后，三名来自密歇根州与俄亥俄州的民主党参议员在写给拜登政府的联名信中也表达了类似观点，要求对中国品牌汽车加征重税。
此外，拜登还指示商务部调查中国智能电动车对美国网络安全的潜在威胁，并考虑制定相关法规。拜登政府的举动受到美国“汽车创新联盟”(The Alliance for Automotive Innovation)等相关行业组织的支持。美国制造业联盟主席斯科特·保罗(Scott Paul)表示，希望该调查能够“迅速产生果断的行动”，并采取更多措施遏制中国汽车对美国经济安全的威胁。
目前，美国进口的中国汽车很少，部分原因是美国对从中国进口的汽车征收高额关税，以及中国新能源汽车无法享受美国联邦政府的税收优惠政策。不过，官员们担心，关税等手段不足以应对中国汽车对美国市场的潜在冲击，因此需要采取额外措施。
早在去年12月7日美国财政部长珍妮特·耶伦(JanetL. Yellen)访问墨西哥期间，就推动美国与墨西哥达成在外国投资安全审查领域开展深度合作的意向。美方表示将通过美国外国投资委员会(CFIUS)，与墨西哥进行相关的信息和实践分享，帮助墨西哥加强对外来投资的审查。耶伦在声明中强调，美墨之间的经济联系已不仅局限于贸易领域，而是更广泛地拓展至供应链与国家安全层面。
2010年3月21日，热气球在日出时分从墨西哥首都墨西哥城附近特奥蒂瓦坎的太阳金字塔上空飞过，庆祝春分的到来。新华社/路透
尽管耶伦当时在公开讲话中表示，美墨的新合作协议并非针对中国，但明眼人皆知，其背后深意并非如此简单。此举实则是美国在对华战略竞争的大背景下，为遏制中国车企出海、维护自身市场优势与所谓“供应链安全”而精心策划的一步棋。
美国政府的这一系列举措表明，在新能源汽车领域，中美之间的竞争已经上升到了一个新的层面。这不仅仅是一场经济利益的争夺，更是一场关乎国家安全与地缘政治的较量。而墨西哥则成为了这场较量的“新边疆”（The New Frontier）。
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为什么是墨西哥？
墨西哥的汽车制造业历史悠久，自百年前别克在此建立首座汽车工厂起，墨西哥逐步构建起了完善的汽车制造生态，汇聚了大众、宝马、福特、丰田等众多国际知名汽车制造商。同时，墨西哥的汽车零部件产业也颇具规模，为整车生产提供了有力支撑。作为全球第七大汽车生产国，墨西哥年产约300万辆汽车，其中85%出口至全球，特别是美国市场。
对于美国来说，墨西哥是其最为重要的经贸合作伙伴之一。墨西哥向美国供应汽车零部件、玻璃及钢铁等关键产品，是美国汽车产业供应链的重要环节。根据美国官方数据，在2023年美国对外贸易整体下降的背景下，美墨贸易却逆势增长2.5%，双边贸易额接近8000亿美元，使墨西哥超过加拿大跃居当年美国最大贸易伙伴之列。汽车及汽车零部件贸易是美墨双边贸易增长的重要推动力，占该年双边贸易的12.5%。其中，乘用车和汽车零部件是墨西哥向美国出口的前两大品类商品，对美出口额分别达到447亿美元和349亿美元；汽车零部件和乘用车则分别是美国对墨西哥出口的第二和第三大品类（第一大品类是汽油），对墨出口额分别达到201亿美元和2.3亿美元。
此外，美国资本在墨西哥多个重要制造业领域均占有显著份额，使墨西哥成为美国重要的投资目的地。《美墨加协定》下的贸易互惠条款，更是进一步加深了两国经济的融合程度。还是以汽车制造业为例，墨西哥生产的汽车若满足区域价值含量标准，便可享受进入美国市场的零关税待遇。这无疑为墨西哥汽车制造业带来了巨大竞争优势，也使墨西哥成为美国汽车生产基地。
2023年11月13日，长沙海关关员对需要出口的车用电池实施危险货物包装使用鉴定。新华社发
近年来，中国新能源汽车大规模出海，足迹遍布世界各地。凭借其得天独厚的地理优势和关税减免待遇，墨西哥也吸引了众多中国车企的投资。奇瑞、江淮、长安等纷纷前往墨西哥建厂。根据墨西哥汽车工业协会的统计，2022年，中国超越美国成为墨西哥最大的进口汽车来源国。2023年3月，在特斯拉宣布将在墨西哥设立超级工厂的消息后不久，包括宁波华翔、拓普集团、旭升集团、均胜电子等在内的特斯拉零部件中国供应商也纷纷响应号召，表示将前往墨西哥投资。
中国车企在北美日益增长的存在感使一些美国政客感受到了威胁。去年6月，美国众议院“中国问题特别委员会”就曾公开渲染中国汽车产品对美国汽车行业的威胁，声称来自中国企业的竞争将导致美国企业的技术泄露、对外依赖程度过高等问题。今年2月比亚迪宣布其墨西哥工厂计划后，国会两党议员们便蠢蠢欲动，试图提高关税壁垒。
可以看出，特朗普在竞选活动中的言论并非仅仅是他个人的政治表演，而是反映了美国政界对于中国新能源汽车不断增长的全球市场份额与影响力的担忧情绪。鉴于墨西哥市场对美国汽车产业来说具有举足轻重的意义，限制和阻止中国汽车企业的进入被美国不少政客视为维护国家经济安全的重要一环。
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“长臂审查”
当前，中国新能源车企正积极拓展海外市场，并以较快速度扩大全球汽车市场份额。2023年第四季度，比亚迪超过特斯拉成为全球新能源汽车销量冠军。同时，中国车企在墨西哥等拥有良好汽车制造基础和优惠政策的地方进行离岸投资，以降低成本，快速融入当地市场，并提升全球竞争力。
2023年2月8日，在常州站铁路货场，装载新能源汽车的海铁联运铁路班列即将发车。新华社发（史康摄）
中国车企的国际化战略初显成效之时，美国国内汽车产业保护主义情绪也逐渐抬头。特斯拉CEO马斯克坦言，中国车企展现出强大的竞争力，如果没有贸易壁垒的限制，其市场扩张将难以遏制。同时，美国政客批评中国新能源汽车依赖政府补贴，以低价策略冲击美国汽车行业。
目前，美国直接进口中国电动汽车的“301”关税从25%增加至100%，总关税将达到102.5%。但由于美国与墨西哥之间的互惠贸易协定，在墨西哥生产的中国汽车进入美国市场时却能享受零关税待遇。这一现状被美国政客视为其关税壁垒上的重大漏洞。已有多名国会议员提出加征高额关税的议案。
同时，美国的《通胀削减法案》也为中国车企设置了难题。该法案要求享受税收优惠的电动汽车必须在北美组装，且零部件、电池及关键原材料也需符合产地规定。此政策明显保护美国本土产业，同时提高了中国车企的市场准入门槛。若中国汽车不在北美生产，将难以满足法案要求，无法享受税收优惠，市场竞争力下降。
显然，美国政府希望进一步提高贸易壁垒，阻碍中国新能源车企通过墨西哥进入美国市场，保护其国内汽车产业的利益。
拜登政府推行“友岸外包”政策，加强与盟友经济产业合作，旨在减少对所谓“高风险国家”的依赖，降低经济风险。该政策鼓励企业将供应链转移至“友好”国家，确保供应链稳定，并维护国家安全。同时，也是出于地缘政治的战略考量，孤立具有潜在威胁的国家。
美国财政部长耶伦此前就曾强调，美墨双方的合作已经超越经贸层面，并延伸至维护供应链韧性与国家安全的战略高度。在美国推行“友岸外包”政策的大背景下，墨西哥以其独特的地理与产业优势，成为了美国至关重要的战略支撑点。特别是随着《美墨加协定》以及《通胀削减法案》的相继实施，墨西哥在美国汽车、清洁能源等关键产业的发展中扮演越来越重要的角色。
但在美国政府看来，中国企业在墨西哥的投资和生产活动打乱了美国的战略布局。具体而言，一方面，像比亚迪、上汽名爵以及奇瑞等汽车制造商的进驻，将对美国汽车市场造成不小的冲击；另一方面，中国的汽车零部件及电池供应商也正积极与北美车企展开国际合作，如宁德时代与福特汽车签订了合作协议，为福特的电动汽车提供电池技术支持。美国的一些政客担忧，这些中国企业的涌入将加深美国市场和企业对中国的依赖，进而可能对美国经济和供应链安全构成潜在威胁。
美国原本计划通过加强与墨西哥的经贸合作来减少对中国的经济依赖，并试图将中国从自身供应链中剔除。然而，中国的汽车制造商及其相关的零部件和电池供应商通过投资方式重新渗透到了美国的供应链体系中。中国企业并未如美国所预想的那般被边缘化，相反，其在全球范围内正发挥着日益显著的影响力，这一现实让美国感到难以接受。为此，美国正寻求与墨西哥在外资安全审查方面的合作，帮助墨西哥建立类似美国外资安全审查委员会的机构，敦促墨西哥加大对中国投资企业的审查力度，通过为中国企业在墨西哥的投资设置障碍，阻碍中国进一步融入美国新能源汽车产业的供应链。
美国的外资安全审查制度原本旨在评估与调查进入美国市场的投资并购交易，以保护国家安全。但特朗普政府加强了这一制度的“战略性”，使其成为对华竞争工具。拜登政府延续了这一趋势，并试图将其推广至第三国，加强同盟友在外资安全审查方面的配合。未来，前往墨西哥的中国车企可能将面临美国政府对跨国投资的“长臂审查”。
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墨西哥将如何反应？
对于墨西哥而言，美国不仅是紧密邻国，更是重要的经济和政治盟友，在经济贸易、政治外交等多个领域都占据着至关重要的地位。因此，墨西哥在处理与美国的关系时，始终保持着高度谨慎。
但近年来，墨西哥和美国的外交政策和安全优先事项并不总是一致的，原因在于：首先，墨西哥在经济与安全层面对美国确实存在高度依赖，但两国间的矛盾亦不容忽视，移民问题便是其中之一。墨西哥作为美国重要的移民来源国，其政府视海外移民为国家经济发展的资源。然而，美国政策的摇摆不定使得美墨关系时常起伏。此外，毒品问题也是两国长期存在的分歧点。尽管近期美墨达成的协议包含打击违禁药物流动的措施，但成效如何仍是未知数。特朗普曾在2019年对墨西哥进行警告，称若不能按美国要求对非法移民与毒品走私进行控制，美国将对墨西哥关闭边境并实施贸易制裁。边境、移民和毒品问题均表明，美墨关系远非一片和谐。
再者，从历史视角来看，墨西哥与美国的关系一直充满复杂性。在迪亚斯政府时期（1876-1911年），墨西哥实行“大国平衡政策”，利用外资和技术促进国内发展，同时与欧洲国家友好，平衡美国影响，保护国家利益和主权；冷战期间，墨美关系复杂，虽有合作，但美国干涉内政引发墨西哥反感。美国早期援助促进了墨西哥经济，但后来的贸易限制又阻碍了其增长。墨西哥在冷战中既合作又维护独立；20世纪90年代，《北美自由贸易协定》加强了墨美经济联系，带来贸易和投资机会。但“9·11”后的反恐分歧使双方关系出现裂痕。
此外，墨西哥对在乌克兰和中东等地持续发生的全球冲突采取了和美国不同的立场。如果这种外交政策分歧持续下去，可能会对墨西哥的外国直接投资审查制度背后来自美国的指导构成挑战，特别是在受限制的司法管辖区和敏感的重点行业方面。
与此同时，中国的投资对墨西哥的发展也起到了不可或缺的推动作用。中国的资本注入为墨西哥的经济增长注入了新的活力，对其产业转型和升级提供了有力支持。
总的来说，墨西哥与美国之间的关系在历史上始终充满了合作与矛盾。尽管墨西哥在经济和安全层面对美国存在依赖，但其外交政策始终在努力寻求平衡和战略自主。在当前中美战略竞争的背景下，墨西哥更可能选择在中美之间维持平衡，而非完全倒向任何一方。其外交政策既要考虑美国的影响，又要坚持长期以来追求的战略自主传统。墨西哥将在复杂的地缘政治环境中寻求自己的最大利益。 |
