5月22日至24日，肯尼亚总统威廉·鲁托对美国进行国事访问。其间，美肯两国就经贸、援助、债务、反恐等多项议题达成协议。其中最引人注目的是美计划将肯尼亚列为“非北约主要盟友”，反映出美欲将肯打造成在非战略支点的图谋。
2024年5月23日，美国总统拜登在白宫举行国宴，欢迎到访的肯尼亚总统鲁托。
美打出“组合拳”拉拢肯尼亚
鲁托总统本次访美不仅是近16年来非洲国家领导人首次对美进行国事访问,还是近20年来肯总统首次正式访美。美政府认定本次访问“意义非凡”，为鲁托总统提供了“超规格接待”。美政府不仅派遣第一夫人吉尔·拜登去接机，还举办了有500名嘉宾出席的大型外交宴会，并邀请前总统奥巴马等政要参加。国事访问前，5月20日，美政府安排鲁托访问亚特兰大参加著名黑人民权领袖马丁·路德·金的纪念活动。
除了极高的外交礼遇，美政府还为肯尼亚准备了合作“大礼包”。双边关系上，拜登高调宣称将推动国会授予肯尼亚“非北约主要盟友”地位。这意味着，肯将成为撒哈拉以南非洲地区首个被美给予该地位的国家。“非北约主要盟友”是美国政府给予不属于北约组织、但与美国军方有战略合作关系盟国的定位。2019年7月，特朗普政府给予巴西“非北约主要盟友”地位。美政府还宣布与肯尼亚建立“双边半导体和技术伙伴关系”，并根据美《芯片和科学法案》授权向肯提供资金，用于发展半导体产业，意在将肯拉入美芯片产业“小圈子”。美政府还宣布建立美肯“气候和清洁能源伙伴关系”。美国国际开发金融公司宣布将向肯提供金额为2.5亿美元的新投资，用于支持其经济保障住房等城市配套设施建设。
援助上，美国聚焦反恐、社会治理等“重点领域”，进一步加码对肯资金、实物、信息情报等方面的支持。美国向肯援助16架直升机和多台装甲车装备，以加强对肯安全部门的资金援助与反恐信息共享，并拨款扩建美在肯的曼达湾军事基地。针对肯司法体制改革、打击贪污腐败、清洁能源发展等议题，美国提出了一揽子援助计划，累计承诺为多个项目提供超1800万美元的援助资金。
美还针对肯尼亚最关注的债务问题提出了相关方案。访问期间，美肯两国元首共同宣布了“内罗毕—华盛顿愿景”，呼吁主要债权国采取债务重组、暂缓还贷、取消保密条款等措施，并倡导国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构开发新的债务工具。拜登政府还承诺为世界银行提供2.5亿美元，用以设立“经济危机应对基金”，帮助肯尼亚等重债国渡过难关。
在美政府拉动下，美国私营企业也同步增强了对肯尼亚的商业合作。美国企业“永强资本”与肯国家公路管理局签订协议，将以公私合营的形式修建一条价值36亿美元的高速公路，连接肯首都内罗毕与港口城市蒙巴萨。该公路预计将在未来三至四年完工，建成后由美企运营30年。美国微软公司联合阿联酋人工智能巨头G42同肯达成协议，计划投资10亿美元在当地建设数据中心，助力肯打造“草原硅谷”。
2024年5月24日，在海地首都太子港，当地警察对过往市民进行安全检查。去年10月，联合国安理会通过决议，授权肯尼亚领导部署一支多国安全支援团，协助海地恢复安全。
授予肯“殊荣”，蕴含美多重考量
美授予肯尼亚“非北约主要盟友”地位，受到外界高度关注。这一重大战略举措背后蕴含着美多重考量。
一方面是基于美肯两国长期紧密的关系。自肯独立以来，两国一直保持着密切联系。9.11事件后，美更是将肯定位为“反恐战争前线”。美看重肯地处非洲东海岸的地缘战略价值，以反恐、军援、培训等多种方式与肯开展安全合作，从而为美向红海地区施加军事影响力提供“跳板”。同时，美国等西方国家将肯视为对非投资首选地之一，不断织密经贸往来。2015～2021年，肯尼亚外国直接投资（FDI）总额的近60%来自西方国家。在美大力经营下，肯在国际事务中更趋于与美“协调一致”，不仅多次在联合国大会涉乌克兰危机、巴以冲突等问题上追随美国投票，还参与了美西方2023年末发起的“繁荣卫士”红海护航行动。
另一方面，美之所以大力拉拢肯尼亚，还有将其打造为经略非洲的“支点”、服务美“重返非洲”战略需求的图谋。政治上，美认定非洲出现“民主倒退”，视肯为对非“输出民主”的抓手。美对肯援助聚焦促进“民主自由”、完善“人权法治”、扶持“公民社会”等符合美式价值观的项目，意在推动肯政治社会生态“西化”，将其打造为“非洲民主榜样”。经济上，美国就建立“战略投资贸易伙伴关系”（STIP）与肯进行了多轮谈判，有意将肯打造为“美非合作样板”，打开美非互惠自贸合作的突破口。此外，《非洲增长与机遇法案》（AGOA）将于2025年9月30日到期，近期美议员虽提出将AGOA有效期延长至2041年的相关法案，但美政界就对非贸易模式仍有分歧。美也有意借强化对肯经贸合作，探索发展法案到期后美非贸易“新模式”。美私营企业也瞄准肯基础设施、高新科技等领域，发起新一轮对肯“投资潮”。安全上，美今年在尼日尔、乍得两国接连遭遇“撤军风波”，对在非“军事收缩”焦虑心态加重，急欲借增强在东非的军事存在维系其对非洲整体军事影响力。因此美国有意借“非北约主要盟友”地位拔高美肯安全合作，从而确保其在东非军事存在得以巩固。
此外，美还有对肯尼亚“解围”海地问题的“答谢”之意。近期，海地人道主义危机持续加剧，大量难民逃往美国，致美边境地区管理压力陡增。2023年，肯尼亚主动申请主导新一届对海地“多国安全支援团”，承诺派1000余名维和警察。针对肯这一维和计划，美承诺提供3亿美元资金支持。无论行动实效如何，这一决定都将帮助美国在一定程度上缓解边境危机。
“盟友认证”也非“投名状”
也应看到，美将授予肯“非北约主要盟友”地位的实际意义仍然有限。首先，“非北约主要盟友”地位便于加强美肯军事合作，使肯部分享受北约成员国的安全合作待遇，包括与美合作进行军事科技研发、购买特定军事装备和技术、利用美国融资购买国防设备、获得军事培训等。但该地位有别于传统意义上的共同防御协议，象征意义大于实际意义。除肯外，美国在全球还有17个“非北约主要盟友”，包括卡塔尔、巴西等，其与美国关系亲疏程度不一，将它们一概视为“美国盟友”有失偏颇。
其次，“非北约主要盟友”地位为肯获得了更多美国的关注和支持，但不代表肯就此放弃多元外交政策，彻底倒向美国。鲁托将美在非推广的“民主自由”视为强化与美关系的“垫脚石”，有意营造自身“支持民主”的形象。不过访美期间，鲁托总统接受美国有线电视新闻网采访时也表示，“肯尼亚既不朝东也不朝西，而是朝前”，强调肯对外合作“不是选边站”，凸显外交自主。可以预料，未来肯将继续通过在大国之间“走钢丝”获得更多发展利益。
最后，美国对非经略仍然存在“先天缺陷”。拜登政府上台后，有意在对非外交上“补课”，弥补特朗普时期美非关系裂痕。自2022年以来，美发布对非新战略、筹办美非峰会、频频派遣高官访非，都是在为“重返非洲”铺垫造势。但美国外交关注仍集中在欧洲、中东、朝鲜半岛等热点地区，且外交政策经常伴随选举结果而发生巨大转变，因此美国对肯尼亚和非洲的许诺存在很大不稳定性。另外，美国对非投资合作以私营部门主导为主，私人资本往往会在行动之前长期观望，导致项目执行效率低下。如美国在非打造旗舰项目“洛比托走廊”，围绕该项目已有多项协议达成，但项目核心——铁路建设却进展缓慢。美国战略与国际问题研究中心研究员卡梅伦·安德森甚至评价称“美国至今在非还没有铺设一英寸的铁路”，进一步揭示了美国对非合作的结构性弊端。
随着世界变局加速演进与大国博弈的日趋激烈，美西方在非洲对华发起地缘政治竞争的态势也愈发凸显。美西方以肯尼亚等“重点国家”为抓手拉拢非洲、对中非合作“挖墙脚”的意图明显，无形中为中非合作的深化带来一定挑战，但中非合作蓬勃发展、行稳致远之势不会因此改变。当前，新一届中非合作论坛开幕在即，中非合作迎来又一“机遇期”。中国应紧抓机遇、顺势而为，适时调整对非合作的整体思路与实施路径。
(作者为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员)
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